Chegamos ao final do primeiro turno das eleições presidenciais e variados são os temas em debate. Como este governo falhou na gestão econômica e há um desgaste de 12 anos do PT no poder, a demanda por mudanças (e uma nova forma de governar) é considerável. Dentre os temas, desperta interesse dos candidatos a independência do BACEN. Atualmente, no Brasil, há autonomia informal, concedida na época de Henrique Meirelles no governo Lula, mas esta acaba se tornando complicada dependendo dos interesses de ocasião do Executivo.
Para os candidatos o tema é polêmico. Marina acha que o BACEN precisa ser autônomo legalmente para se blindar contra interesses estranhos à sua atuação; Dilma, por outro lado, numa abordagem mais eleitoreira, acha que isto significaria “a criação de um quarto poder, com o BACEN cooptado pelos interesses dos banqueiros”. Por fim, Aécio se coloca numa posição intermediária, defendendo o modelo atual, de autonomia informal, mas aberto a um debate em momento posterior. Quem tem razão? Façamos uma análise sobre este polêmico tema.
Forma de atuação do BACEN no Brasil. Foi criado em 1965, pelo PAEG, através da lei 4.595, junto com o Conselho Monetário Nacional, órgão normativo, para ser o “banco dos bancos”, atuando na formatação da política monetária e na fiscalização do sistema financeiro.
Ao longo do tempo, sua forma de atuação foi sendo aperfeiçoada. Em 1985, ocorreu um ordenamento financeiro com a separação das contas e das funções do BACEN, Banco do Brasil (BB) e Tesouro Nacional. Em 1986, foi extinta a conta movimento e o fornecimento de recursos do BACEN para o BB passou a ser identificado nos orçamentos das duas instituições. Em seguida, as funções de autoridade monetária foram transferidas para o BACEN e as atividades atípicas, como de fomento e gerência da dívida pública, acabaram com o Tesouro. A partir da Constituição Federal de 1988, a diretoria do banco passou a ter aprovação prévia no Senado, com os nomes do presidente e dos diretores indicados pelo Presidente da República.
Nos governos FHC e Lula, os presidentes do BACEN, Pedro Malan e Henrique Meirelles, gozaram de relativa autonomia operacional, mas não aprovada em lei. É um ponto de discórdia do debate. Atualmente, o governo Dilma acha não ser necessária esta autonomia legal. Isto, no entanto, não é consenso. O ex-presidente Lula, inclusive, visando ancorar a credibilidade da autoridade monetária, sob ataque no início deste ano, tentou apoiar um projeto de lei de autonomia formal, mas acabou rechaçado pela presidente.
O que seria esta autonomia? Em tese, daria a blindagem necessária para o BACEN não ser fustigado por políticos ou por ministros mais perdulários. Seria uma forma de manter a inflação sob controle, sem contaminação externa. Para isto, seria importante que os diretores do BACEN tivessem mandato fixo, não coincidindo com dos governantes. No Brasil, isto ainda não ocorre. Os diretores são escolhidos pelo presidente do BACEN em comum acordo com o Presidente da República e são sabatinados no Senado, sendo seus mandatos coincidindo com os do executivo.
Experiências em outros países. Para um país ter banco central autônomo ou independente, é importante que seu regime político seja uma democracia consolidada e suas instituições maduras o suficiente para resistirem às tentações dos mandatários de ocasião.
Dentre os países que adotam este regime, no total de 27, destaque para EUA, Zona do Euro, Canadá, Inglaterra, Alemanha, Nova Zelândia e Chile. Dentre os que possuem autonomia, mas regimes democráticos dúbios, sustentados por políticos populistas, destaque para Zimbábue e Argentina. Este último, aliás, sob o mandato de Christina Kirchner, demitiu o seu presidente do BACEN, Juan Carlos Fábrega, por estes dias, diante de uma crise cambial sem fim.
Para Marcio Garcia, da PUC-RJ, a adoção da autonomia do BACEN acaba bem sucedida se “é imposto um grau intermediário de restrições aos seus mandatários”. Segundo Marcio, “a autonomia do BACEN não melhora o controle da inflação em países com instituições muito fracas. Por exemplo, Zimbábue adotou várias reformas para aumentar a autonomia do BACEN em 1995, mas isso não impediu que vivesse uma hiperinflação”. Isto nos leva a crer que a credibilidade e a transparência das ações de governo estão muito ligadas a capacidade do BACEN se manter independente.
Todos estes 27 países adotam o regime de metas de inflação, sendo o Brasil o único que não prevê mandatos fixos para os dirigentes do BACEN. Este é um ponto importante, no arcabouço da autonomia operacional, o sistema de metas acaba atuando como um poderoso balizador de expectativas para as decisões de política monetária.
Como no Brasil, o Fed é presidido por um presidente indicado pelo presidente da República. Ben Benrnanke foi nomeado a partir do consenso entre Alan Greenspan e George Bush, o mesmo acontecendo com Jannet Yellen, então segunda na hierarquia do Fed, indicado pelo presidente Bernanke, em comum acordo com Obama. Na verdade, os chefes do Executivo apenas chancelam a indicação do Presidente do Fed para sua sucessão. O que diferencia do Brasil é que o mandato é fixo e de quatro anos, podendo ser renovado. O presidente dos EUA não tem poder para depor esse mandatário do Fed, e este deve se reportar ao Senado e à Câmara.
Na Zona do Euro, desde 1988, a principal função do BCE é gerenciar o euro. Para isso trabalha em conjunto com os bancos centrais dos países que fazem parte da Zona do Euro. No Reino Unido, na gestão do Banco da Inglaterra, é o governo que estabelece quais metas devem ser cumpridas. O BACEN inglês, no entanto, tem autonomia para determinar qual caminho utilizará para atingir as metas propostas pelo governo.
Debate teórico. Vários economistas mais à esquerda acham que a política monetária é atribuição do governo eleito, e que dar autonomia formal ao BACEN seria perder esta capacidade de coordenar o mix de políticas econômicas. O programa do PT, por exemplo, mais radical, “acha que dar autonomia legal ao BACEN seria o mesmo que desviar riquezas para poucos, neste caso, os bancos”.
John Maynard Keynes defendia a autonomia do BACEN. No New Statesman and Nation, do dia 17/11/32, disse, "quão menos direto o controle democrático e quão mais remotas as oportunidades para a interferência parlamentar com a política bancária, melhor será”. Já o economista, pai do monetarismo e da Escola de Chicago, Milton Friedman, era contrário, pois achava que isto abriria espaço para a manipulação da moeda, quando o certo, segundo sua concepção, seria implementar uma regra de crescimento constante da moeda.
No Brasil, a política monetária é conduzida através do Comitê de Política Monetária (COPOM), se guiando pelo sistema de metas de inflação. Este conselho de diretores se reúne periodicamente (a cada 45 dias) para analisar o momento econômico e deliberar qual o melhor caminho a ser seguido. Em adição, o BACEN é também fiscalizador dos bancos. Para Marcio Garcia, “os diretores e presidente de todas as demais agências reguladoras no Brasil possuem mandatos. Por que não o BACEN? Sem mandatos, os diretores e presidente do BACEN tornam-se mais suscetíveis a eventuais pressões indevidas dos bancos, não menos”.
Comentários finais. A autonomia do BACEN é mais um importante capítulo para o processo de amadurecimento democrático e aperfeiçoamento institucional do País. Pode não ser uma panacéia, que garanta a inflação sob controle no longo prazo, mas é uma importante âncora de credibilidade para o BACEN, no seu objetivo de preservar o poder de compra da moeda, algo tão aviltado nos últimos anos.